本報記者 雷宇
  對於新型農村社區,一些地方政府有著這樣的描繪:說是農村,卻矗立著一排排整齊的樓房;說是城市,卻掩蓋不了一望無際的鄉村景色。
  在全國新一輪城鎮化熱潮中,各地的新型農村社區建設正如火如荼展開。今年3月,華中師範大學中國農村研究院在針對全國農村90個社區、1789位農戶的調研後,形成的報告中發出預警,謹防農村社區建設走向“形象工程”。
“違規用地背後往往都有政府的影子”
  記者從湖北國土資源部門瞭解到,類似蔣鋪中心社區的違規占用耕地案例並不鮮見。近年來,違規占地進行農村社區建設的報道也時常見諸報端。
  5月18日,湖北省國土資源廳執法監察處一負責人在接受記者採訪時表示,城鎮化必須依法依規推進,湖北省查處違規利用土地的力度一直沒有鬆懈,“堅決打擊占用耕地進行開發的行為,發現一起,查處一起。”
  該負責人介紹,從2013年起,省國土資源廳就採用了衛星圖片執法技術,通過比對衛星圖片的變化及時發現違法建設。
  但他也坦承,國土部門在執法過程中遇到諸多難處,“一是違法用地制止難,二是執法到位難,三是處罰到位難”。
  一位當地觀察人士對此的解讀更為清晰:一方面,國土部門沒有強制權力,只能要求對方停工,一旦風頭過後違法建設項目就很快死灰復燃;此外,在查處的違法建設中,違法主體的背後時常都有地方政府的影子,處罰起來異常艱難。
  “實際上,新農村建設中土地問題的實質,是‘城鄉總體規劃’與‘土地總體利用規劃’之間存在不匹配、不協調”,這位觀察人士介紹。
  他介紹,城鄉總體規劃是地方政府、規劃部門以及專家學者集體設計的規劃;而土地總體利用規劃是對該地域的土地性質的界定,比如這塊地是耕地還是建設用地。
  在基層暴露出的一大尷尬現狀就是,地方政府在進行項目規劃時,往往並未與土地部門協調;其中建設用地是否違法只能留待事後追究。
  針對基層反映的土地審批時間過長、流程複雜的問題,湖北省國土資源廳執法監察處這位負責人表示,目前,湖北省國土資源廳在嚴格把關的基礎上,正著手研究下放部分權力,減少審批流程,儘力減少其中的矛盾。
“新農村建設應留得住鄉愁”
  “實際上,業界和學界都在對地方力推集中式的農村社區建設進行反思”,面對記者,湖北省住房和城鄉建設廳村鎮處萬處長如是表述。
  他表示,在一些新農村的建設過程中,對城鎮化的內涵把握不當,出現了“強迫農民上樓”的形式主義,不少地方更是出現“城不像城、鄉不像鄉”的尷尬局面。
  讓人痛心的是,一些地方政府為了加快建設農村社區,將古民居、古建築一拆了之。在萬處長看來,“這是斷了中國幾千年的文化之根,民族之魂!”
  萬處長註意到,中央已經開始關註城鎮化過程中出現的一些問題。
  他舉例說,十二五規劃中對於城鎮化的描述是“加快推進”;而十八大後,中央的提法變成了“積極、穩妥、扎實”。
  他認為,十八屆三中全會對新農村建設用了“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”三句話來描述,就是要求新農村建設過程中,要尊重農村的肌理,尊重傳統村落,“是中華民族的DNA,是炎黃子孫的美麗鄉村”。
  萬處長介紹,湖北省現在提得更多的是建設“美麗鄉村”和“宜居村莊”,就是在原有的村莊的基礎上進行整合,政府提高和改善功能服務。
  他就此強調,“新農村建設一個核心內容就是,城鎮化一定要以產業為依托,結合當地實際情況,編製全域規劃後逐步開展。”
  事實上,在很多地方,有新家業無新產業的困擾日益顯現。生產方式仍舊,走不出一畝三分地,犁耬鋤耙、春種秋收;生活方式依舊,仍然圍著院里的土鍋臺,單門獨戶,炊煙瀰漫。
  由此,集中居住後的生產生活反而有了更多不便,一個突出的表現就是種地需要越走越遠。
  為此,今年1月,湖北省住建廳專門出台了《湖北省鎮域總體規劃編製導則》(以下簡稱《導則》),這份文件明確要求將國民經濟和社會發展規劃、城鄉總體規劃和土地利用總體規劃“三規合一”,要各地因地制宜、分類指導,“充分尊重地方實際和環境資源條件,積極探索不同地區、不同類型的鎮域發展途徑和建設模式。”
  在這份《導則》中,對村莊建設標準的規定,細化到新建村莊人均建設指標應控制在120平方米以內。
謹防農村社區建設走向“形象工程”
  今年3月,華中師範大學中國農村研究院完成了一份題為《謹防農村社區建設走向“形象工程”》的調研報告。
  該報告依托研究院全國“百村觀察”平臺,抽樣調查了部分省市的農村社區,針對“農村社區建設情況”這一專題,對90個社區、1789位農戶進行了問卷調查和深度訪談。
  課題組通過調查研究發現,當前農村社區在基礎建設、經濟建設、管理建設、社會保障方面取得了一定成效,但也面臨諸多問題,有走向“形象工程”和“政績工程”的潛在風險。
  調查發現,社區建設上政府主導,農民、社區參與不足,存在“外生強內生弱”的困境;社區發展惠民不足,在促進就業、提高收入方面的效果有限,面臨“重建設輕發展”的困局;社區管理定位不清,面臨“有機構無機制”的難題;社區公共服務欠缺,面臨“重短期輕長遠”的問題。
  農村社區建設主要出於“政府政策規劃”的占比為67.42%,出自“農民自發要求”的比重為15.73%,還有“產業發展或公共工程建設需要”占比是16.85%。而對於社區建設的主導力量,主要是政府主導社區建設,占比為57.3%,其次是村集體的占比33.71%,而企業或其他因素作為主導力量的占比為8.99%。可見,當前農村社區建設主要依靠政府主導的“外力推動”,農民參與程度較低,難以匯聚“內生型”發展力量。
  從就業機會的變化情況來看,在1789個農戶有效樣本中,發現60.67%農戶認為入住農村社區後就業機會沒什麼變化,33.64%的農戶認為入住社區後就業機會有所增加,還有5.69%認為就業機會減少。可見,社區建設對增加農民就業機會的程度有限。
  該報告組織者、華中師範大學中國農村研究院執行院長鄧大才教授就此建議,以因地制宜為前提,改進社區建設規劃,避免農村社區建設走向“形象工程”;以提高收入為關鍵,加快發展社區經濟。
  在他看來,新型農村社區建設是一種未來的發展趨勢,可以為農民帶來多重好處。
  第一,當前政府財力畢竟有限,集中建設有利於公共服務、公共資源的建設和共享;第二,集中建設有利於土地的節約化利用和整理開發,沉澱資金引入帶動現代農業的發展;第三,可以建設美麗鄉村,進行環境改善。
  鄧大才認為,在當前土地管理下,土地的“先占後還”模式可以探索,但要以農民意見為主,並完善後期的驗收機制。
  同時,政府還需要“放水養魚”,“不能全打土地的主意,都盯著土地。”
  另外,需要順勢推動。集中建設的新型農村社區在當前並不適合所有地區,在山東、河南等平原地區。土地流轉比較多的地方,適合搞社區。而在丘陵地帶,農業機械化難以大規模開展,如何實施,有待進一步探索。
  在長期的農村社會調研中,鄧大才發現,與武穴類似的案例並不鮮見。地方政府都有發展的要求,但主要領導的任期就那麼幾年,要建設新農村,需要看到直觀的效果,形式化的東西隨之產生。
  但他同時強調,一定要看到新農村建設的趨勢和方向,“不能因為有形式化的東西,就全盤否定,一棍子打死。”
  本報武漢5月21日電
(原標題:農村社區建設謹防走向“形象工程”)
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